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地方政府债务绩效评价指标体系研究

时间:2008-06-11 14:43来源:互联网 作者:佚名 点击:
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[摘要]制定科学、系统、全面的评价指标体系是债务绩效评价首先要解决的问题。建立债务绩效评价指标体系应遵循系统性原则、科学性原则、可比性原则、简明性原则和导向性原则,比较系统的评价地方政府债务绩效的统计指标体系应包括经济水平和产业结构调整、科技进步与人口素质提高及居民生活水平提高3大类20项具体指标。
  [关键词]地方政府债务;绩效;层次分析法;评价指标体系
  [中图分类号]F810.7
  [文献标识码]A
  [文章编号]1003—3890(2006)12—0064—04
  
  一、引言
  
  近年来,国内学术界主要围绕中央财政赤字的一些基本理论问题,如财政赤字的内涵、产生的原因、财政赤字与一些宏观经济指标的关系及财政赤字与公共债务及经济增长之间的关系等问题展开研究,形成了一批研究成果。但对地方财政赤字问题研究,尤其是地方政府债务对地方财政的影响研究则显得比较薄弱,内容上主要集中于地方政府债务的防范与规避、地方政府债务的规模适度性,而对于债务资金使用绩效的研究则不多。
  对于财政资金的使用国内已经有很多学者提出绩效评价,但都仅限于绩效的内涵、评价标准、评价指标体系设立原则的研究,各级地方政府每年会设立一些具体指标对财政支出绩效进行评价,但都是围绕财政支出的,对债务资金的使用情况的衡量与控制是相当少的。国内对债务资金使用绩效的研究一般都是围绕着国债展开的。在此,笔者根据中国某省债务资金的实际使用情况,借鉴国债研究的方法和思想,提出了地方政府债务绩效评价指标体系。由于地方债务的支出体系庞大,名目繁多,很难找出具体某一笔债务款项的使用途径、使用效率和效果,而且也难找出翔实的数据,为此,笔者对债务绩效的评价从债务对社会经济的拉动效应和对社会福利的满足角度分析进行。
  
  二、地方政府债务绩效评价指标体系
  
  (一)债务绩效评价的基本原则
  债务支出绩效评价不同于微观经济组织的效益评价。微观经济组织的效益评价主要是以获取收益为评价目标,以直接的投入和产出为基本分析框架来进行的。债务绩效评价不仅要分析计算直接的、有形的、现实的投入和产出,而且还要计算分析间接的、无形的、预期的投入与产出,支出绩效既反映为可用货币衡量的经济效益,又反映为大量的无法用货币度量的政治效益和社会效益,债务支出追求的最终目标是社会福利最大化。这表明,政府债务支出绩效评价远比微观经济组织的效益评价复杂。因此,开展债务绩效评价应遵循以下原则。
  1.全面性和特殊性相结合的原则。就一省而言,其债务支出结构涉及到经济建设、社会发展、行政司法、科教文卫等众多领域,支出对象的广泛性、差异性决定了其绩效的表现具有多样性特征,如经济效益和社会效益、短期效益和长期效益、直接效益和间接效益、整体效益和局部效益等。要对债务支出进行客观、公正的评价,就必须对上述因素进行全面衡量,从诸种效益的相互结合中得出能达到社会福利最大化的综合绩效评价结果。同时,由于不同类别的支出具有特定的功能,所追求的效益也有其侧重,因此,这就要求评价应在在全面衡量各种效益的基础上,充分考虑不同类别支出所产生的效益的特殊性。
  2.统一性和差别性相结合原则。从西方国家的实践经验看,对债务支出绩效的评价可以采取多种方法,常用的有前后对比法、有无对比法、逻辑框架法及成功度法等。但无论何种方法,都有标准、指标、程序和分析框架。结合中国的实际情况,建立财政支出绩效评价体系必须设计一套统一的原则、制度、标准和程序,以此作为开展评价工作的基本规范,否则,评价结果的准确性将失去衡量的依据,评价的程序和质量也会失去控制。考虑到债务支出绩效表现形式的多样性,对不同类别债务支出的评价,可以在统一规范的平台上,充分考虑其差别性,结合各自的功能特性,选择相应的指标和标准来进行。
  3.以定量为主,结合定性的原则。定量计算是通过选择一系列的数量指标,按照统一的计算方法和标准,评定债务支出的效益状况;定性分析是评价者运用其自身的知识,参照有关标准,对评价对象作出的主观评判。在实际评价过程中,支出执行的结果有的可以直接用定量化的指标和标准来计算衡量,如经济效益状况,有的则不能用定量指标、标准来计算衡量,如公众的满意度。单纯使用定量或定性的方法进行支出绩效评价,势必会影响评价结果的客观、公正性,如一些对国民经济和社会发展具有重大推动作用的支出由于投资数额大,时间和运行周期长,绩效的发挥具有明显的滞后性;有的支出项目直接经济效益不明显,但外溢效益显著,如果仅用定量指标和标准来衡量,显然不能反映支出绩效的真实情况。所以,在进行评价时,定量计算和定性分析的有机结合非常重要。
  (二)地方政府债务绩效评价指标体系的构建原则
  制定科学、系统、全面的评价指标体系,是债务绩效评价首先要解决的问题。具体评价时,仅采用一个单项指标或某几个指标必然具有一定的片面性和主观性;而采取的统计指标过多,又会在具体评价时存在操作上的困难。为此,笔者认为在建立债务绩效评价指标体系时应遵循以下原则。
  1.系统性原则。债务绩效指标的设置要力求综合反映债务资金的使用效率和效果,追求整体与局部的统一、长期与短期的平衡,从宏观、中观和微观三个层次系统反映所评价区域或项目的债务使用绩效情况。具体讲应满足如下要求:(1)具有足够的涵盖面;(2)各指标间具有一定的内在联系,又有一定的区别。
  2.科学性原则。科学性原则就是要求债务绩效评价指标体系的设计必须遵循债务的基本理论和自身特点,具体指标的定义、分类、范围、数据收集、计算方法及权重确定等都要真实、规范、有科学依据,同时要注意所选指标的稳定性、相关性和数据的可操作性,要使指标体系成为一个有机的统一体。
  3.可比性原则。为了做到同一地区在时间维上以及不同地区在空间维上指标的可比性,债务绩效评价的指标应使用国际上普遍通用的概念、名称和计算方法,并在时间上保持指标的相对稳定性,以保证历史资料的可比性。
  4.简明性原则。债务涉及的内容非常广泛,若面面俱到则可以设计出成百上千个指标,具体评价时操作起来十分困难。因此,指标的选择应尽量做到用较少的指标反映目标中的关键问题,且数据易于收集,针对性高、操作性强。
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